JAKARTA, HUMAS MKRI – Pengajar pada Sekolah Tinggi Hukum Jentera, Bivitri Susanti menyoroti proses legislasi Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2025 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2004 tentang Tentara Nasional Indonesia (UU TNI). Ia menilai fenomena proses legislasi di Indonesia mengarah pada gejala autocratic legalism sebagaimana dikutip dari Javier Corrales yang menyatakan, “kegunaan hukum dipelintir untuk melayani tujuan penguasa”.

Bivitri Susanti hadir sebagai Ahli Pemohon Perkara Nomor 56/PUU-XXIII/2025 dalam sidang lanjutan dari uji formiil dan materiil UU TNI pada Selasa (1/7/2025). Sidang keempat ini digelar untuk beberapa perkara sekaligus, di antaranya Perkara Nomor 56/PUU-XXIII/2025 dan Perkara Nomor 75/PUU-XXIII/2025 dengan agenda mendengar keterangan Ahli dan Saksi Pemohon Perkara 45/PUU-XXIII/2025 dan 56/PUU-XXIII/2025.

“Corrales menyebutnya sebagai ‘executive branch’, tetapi dalam konteks presidensialisme multipartai di Indonesia, kita harus mellihatnya dalam konteks bagaimana kekuasaan eksekutif juga sudah merangsek masuk ke DPR dengan adanya koalisi yang terlampau besar sehingga mematikan daya pengawasan legislatif terhadap eksekutif. Sementara dalam UUD 1945, pembentuk undang-undang juga tak hanya legislatif, tetapi presiden dan DPR,” sebut Bivitri dalam sidang yang dipimpin oleh Wakil Ketua MK Saldi Isra tersebut.

Tekanan Terhadap Pemohon

Kemudian Bivitri menambahkan bagaimana akhirnya “check” atau pengawasan terhadap eksekutif dan legislatif akhirnya tersisa hanya pada kekuasaan yudikatif—khususnya Mahkamah Konstitusi—sebagai cabang kekuasaan yang tersisa bila dilihat dari teori Monstesquieu. Ia menyebut terdapat satu lagi pilar dalam demokrasi yang mengawasi, yaitu warga, publik dalam republik, yang pada hari ini membawa perkara ini ke forum hukum yang tersedia di Mahkamah. Akan tetapi, dalam sebuah negara yang mengalami kemunduran demokrasi, kekuatan pengawasan publik pun dikerdilkan.  “Mulai dari adanya tekanan kepada adik-adik kita sebagai Pemohon sampai mengatai ornop (organisasi non-profit) sebagai antek asing,” jelas Bivitri.

Pada saat ada protes, sambung Bivitri, narasi yang diberikan selalu “bila tidak puas, silakan bawa ke Mahkamah Konstitusi”. Ia melanjutkan narasi ini benar secara konstitusional, tetapi menggambarkan paradigma pembentuk undang-undang tentang proses legislasi yang seakan bisa dilakukan semaunya untuk kemudian menyerahkan kepada Mahkamah sebagai ‘tukang koreksi’.

Sementara bila Mahkamah melakukan tugas konstitusionalnya tersebut, muncul keluhan dari DPR, ‘Sudah capek-capek membentuk undang-undang dibatalkan oleh MK. Bahkan sudah ada per kemarin dorongan dari salah satu partai untuk mengoreksi Mahkamah melalui kewenangannya. Menurut Bivitri, sudah ada pola pikir bahwa pembentuk undang-undang tidak ingin diawasi. “Ini salah satu penanda kuat karakter otoritarianisme, karena demokrasi mensyaratkan akuntabilitas pada warga,” ucapnya.

Selain itu, Bivitri menegaskan mengembalikan konsep legislasi dalam legis dalam negara hukum, maka prosesnya juga tak bisa dipandang sebelah mata. Legislasi adalah produk dari kebijakan atau keputusan politik yang harus bisa dipertanggungjawabkan. Ia bukan pasal-pasal kosong semua-maunya penguasa, tetapi harus mengandung “ratio legis” pula.

“Karena itulah, peran naskah akademik sebagai awal mula lahirnya undang-undang dan bagaimana cara menentukan ‘legislasi apa yang harus keluar hari ini’ menjadi penting untuk menjadi parameter legitimasi proses legislasi," terang Bivitri.

Peran Naskah Akademik

Terkait dengan proses pengujian UU TNI ini, Bivitri menjabarkan dengan keberadaan atau peran naskah akademik sebagai dasar bagi undang-undang dalam produk kebijakan hukum. Istilah "naskah akademik" sudah menjadi menjadi legal term dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 (UU Pembentukan Peraturan Perundang-undangan) yang kerap menimbulkan dua kekeliruan dalam makna. Pertama, naskah akademik hanya dokumen yang harus ada sebagai syarat belaka. Kedua, naskah akademik hanya dihasilkan oleh akademisi atau didekati secara akademik.

“Pada Lampiran I norma tersebut sudah memberikan perincian format Naskah Akademik, agar pembentuk undang-undang dapat menyediakan Naskah Akademik yang disyaratkan di dalamnya. Namun dalam kenyataannya, Naskah Akademik hanya dibuat 'ada' agar syarat terpenuhi, meskipun isinya kadang tak mencerminkan hal yang kemudian diterjemahkan menjadi norma-norma dalam undang-undang,” terang Bivitri.

Sebagai sebuah makalah kebijakan, secara substansi seharusnya Naskah Akademik tak sekadar menyajikan naskahnya sesuai outline yang diberikan dalam Lampiran I UU 12/2011, tetapi setidaknya ada tiga ukuran yang bisa digunakan keterkaitan dengan naskah undang-undang. Hal ini dapat  dilihat keterkaitan isinya dengan norma-norma yang ada di dalam naskah rancangan undang-undang.

Meskipun kemudian ada negosiasi politik atau proses konsultasi publik yang membuat ada perbedaan antara konsep awal Naskah Akademik dengan naskah RUU. Kemudian dari segi pembuatannya, sambung Bivitri, naskah akademik dibuat sebelum naskah RUU dibuat dan tidak disusulkan belakangan, sehingga seakan naskah akademik dibuat untuk mengisi check list syarat pembentukan UU. Terakhir, berupa publikasi yang dalam arti kata naskah akademik dipublikasikan bersama dengan keluarnya naskah Rancangan Undang-Undang.

Prioritas Legislasi

Selanjutnya, Bivitri mengulas tentang perlu adanya prioritas legislasi agar menjadi parameter legitimasi. Disebutkan bahwa proses legislasi harus disertai dengan justifikasi keterkaitan antara persoalan-persoalan kekinian yang terjadi dengan hukum yang dibuat untuk menangani persoalan tersebut. Meski tidak mudah dalam secara konkret untuk menentukannya, legislasi seperti apa yang dibutuhkan oleh masyarakat, akan tetapi ada kerangka hukum yang tersedia.

Diakui Bivitri bahwa selama ini, prioritas legislasi dibuat dalam sebuah prosedur yang ada kaitannya dengan perencanaan pembangunan dan anggaran. Produknya bernama program legislasi nasional yang kemudian diturunkan menjadi prioritas tahunan. Terlepas dari kritik paradigmatik tentang perencanaan pembangunan tersebut, hal yang dapat dilihat dalam konteks aspirasi politik pemerintah, berupa Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) yang dibuat berdasarkan visi dan misi presiden. Dalam logika sistem presidensiil, hal ini bisa diterima namun masalahnya, ternyata pemrioritasan ini juga masih kerap dilanggar.

“Celah masuknya RUU yang tidak masuk dalam prioritas tahunan terletak pada pengecualian dalam Pasal 23 UU 12/2011. Justifikasi dari pembentuk undang-undang dalam perkara a quo adalah adanya Putusan MK No. 62/PUU-XIX/2021 dan adanya ‘carry over’ dari DPR periode sebelumnya. Bagian Penjelasan UU 12/2011 tidak menjelaskan putusan MK seperti apa yang bisa menjadi syarat masuknya suatu RUU ke dalam kategori Kumulatif Terbuka. Namun dalam penalaran yang wajar, yang harusnya bisa masuk hanya apabila materi muatan RUU itu memang diperintahkan oleh MK. Putusan 62/PUU-XIX/2021 yakni 8 Maret 2022 memang meminta pembentuk undang-undang membahas revisi RUU TNI, karena sudah tercantum dalam Prolegnas pada saat itu,” tandas Bivitri.

---

Baca juga:
Mahasiswa Gugat UU TNI, Soroti Minimnya Partisipasi Publik dan Potensi Penyalahgunaan Kekuasaan
Para Mahasiswa Sempurnakan Dalil Hukum Uji Formill dan Materiil UU TNI
Pemerintah dan DPR Sebut Proses Penyusunan UU TNI Telah Melibatkan Partisipasi Publik

---

Sebelumnya, Para Pemohon Perkara Nomor 56/PUU-XXIII/2025 terdiri atas Muhammad Bagir Shadr (Pemohon I), Muhammad Fawwaz Farhan Farabi (Pemohon II), Thariq Qudsi Al Fahd (Pemohon III). Adapun para Pemohon Perkara Nomor 75/PUU-XXIII/2025 yaitu Muhammad Imam Maulana (Pemohon I), Mariana Sri Rahayu Yohana Silaban (Pemohon II), Nathan Radot Zudika Parasian Sidabutar (Pemohon III), dan Ursula Lara Pagitta Tarigan (Pemohon IV).

Para Pemohon Perkara Nomor 56/PUU-XXIII/2025 menyebutkan bahwa dalam Penjelasan Umum UU TNI diakui TNI sebagai kekuatan utama dalam pertahanan dan keamanan rakyat semesta. Tugas TNI yakni mempertahankan, melindungi, dan memelihara keutuhan serta kedaulatan negara, sehingga diperlukan penguatan tugas dan fungsi TNI. Selanjutnya, Pemohon mendalilkan dalam rangka mendukung optimalisasi pencapaian tugas dan fungsi, kementerian/lembaga tertentu dapat melibatkan prajurit sesuai dengan kekhususannya. Hal inilah yang menjadi pertanyaan dari para Pemohon. Pembuat undang-undang dinilai tidak memberikan korelasi logis antara hubungan keutuhan dengan kedaulatan negara dengan pelibatan TNI ke dalam kementerian/lembaga tertentu atau menambah batas usia pensiun personel TNI.

Sebagai indikator, para Pemohon mengutip indikator asas “kejelasan tujuan” berdasarkan Badan Pembinaan Hukum Nasional dalam Pedoman Evaluasi Peraturan Perundang-undangan Nomor PHN-HN. 01.03-07. Bahwa parameter kejelasan tujuan pada efektivitas peraturan perundang-undangan yang dimaksud, di antaranya aspek rasio beban dan manfaat, aspek koordinasi kelembagaan/tata organisasi, dan aspek akses informasi masyarakat. Dengan demikian, para Pemohon berpandangan penyusunan UU TNI tidak menunjukkan efektivitas peraturan perundang-undangan, sehingga tidak memenuhi indikator “kejelasan tujuan” sebagaimana yang diamanatkan dalam UU P3.

Pembentukan UU TNI dapat dikatakan menggunakan pendekatan ends-means yang menjadi watak rezim autokrasi. Pembentukan normanya sangat cepat dan mengenyampingkan partisipasi publik dan justru menjadi sarana untuk mencapai tujuan untuk memperpanjang usia pensiun beberapa perwira tinggi. Di samping itu, buruknya kualitas naskah akademik serta penyerapan umpan balik masyarakat merupakan metode penyusunan kajian yang ditempuh oleh pembentuk undang-undang, sehingga proses pembentukannya menuai respons negatif dari masyarakat.

Sementara itu, para Pemohon Perkara Nomor 75/PUU-XXIII/2025 mengatakan proses pembentukan UU Nomor 3 Tahun 2025 tentang Perubahan UU Nomor 34 Tahun 2004 tentang Tentara Nasional Indonesia bertentangan dengan Pasal 1 ayat (2) dan ayat (3), Pasal 22A, serta Pasal 28D UUD NRI Tahun 1945 dan mengabaikan asas pembentukan peraturan perundangan-undangan yang baik.

Dikatakan pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik tidak terbatas pada formalitas tahapan, tetapi juga harus menyertai partisipasi rakyat dalam setiap tahapannya sebagai amanat kedaulatan rakyat. Demikian halnya terkait pembentukan UU TNI ini sebagai manifestasi kehendak rakyat dan partisipasi rakyat di dalamnya adalah sebuah keniscayaan. Namun dalam proses pembentukannya tidak mengakomodasi partisipasi publik untuk menjunjung tinggi kedaulatan rakyat dan mencegah potensi tindakan sewenang-wenang dalam proses legislasi.

Atas dasar hal tersebut, para Pemohon meminta agar Mahkamah menyatakan pembentukan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2025 tentang Perubahan UU Nomor 34 Tahun 2004 tentang Tentara Nasional Indonesia bertentangan dengan ketentuan pembentukan undang-undang berdasarkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat; dan menyatakan ketentuan dalam Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2004 tentang Tentara Nasional Indonesia yang telah diubah atau dicabut dengan ketentuan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2025 berlaku kembali.(*)

Penulis: Sri Pujianti
Editor: Lulu Anjarsari P.
Humas: Raisa Ayuditha M.